Le istituzioni contano più della politica? Perché paesi con regimi simili ottengono risultati economici opposti

 

• Regimi politici simili possono produrre risultati opposti quando capacità amministrativa, regole e istituzioni differiscono profondamente.
• Corea e Argentina mostrano come stabilità, investimenti e produttività possano modificare radicalmente traiettorie economiche nazionali.
• La forma politica conta, ma qualità istituzionale e capacità dello Stato influenzano concretamente la crescita.

 

Una delle tentazioni più frequenti quando si cerca di spiegare perché alcuni paesi siano diventati ricchi consiste nel partire dalla forma del regime politico. Democrazia o autoritarismo sembrano categorie capaci di dividere il mondo in modelli economici differenti. Ma appena si confrontano paesi appartenenti alla stessa famiglia politica, questa spiegazione diventa insufficiente. Esistono democrazie con redditi elevatissimi e altre che crescono lentamente; allo stesso modo, alcuni regimi autoritari hanno realizzato spettacolari trasformazioni industriali, mentre altri hanno prodotto stagnazione e instabilità. Il problema, quindi, non è soltanto chi governa, ma soprattutto come funzionano concretamente le istituzioni attraverso cui viene governata l'economia. È una distinzione importante anche metodologicamente: V-Dem tratta la democrazia come un fenomeno multidimensionale, mentre i Worldwide Governance Indicators della Banca Mondiale misurano separatamente sei aspetti della governance, tra cui efficacia del governo, qualità regolatoria, stato di diritto e controllo della corruzione.

La storia economica offre un primo confronto particolarmente significativo tra Corea del Sud e Argentina. Oggi sono entrambe democrazie, ma le loro traiettorie economiche sono radicalmente differenti. Nel 1950 il PIL reale pro capite sudcoreano era appena 998 dollari internazionali del 2011. L'Argentina disponeva invece di un livello molte volte superiore ed era stata, all'inizio del Novecento, una delle economie relativamente prospere del mondo. Nel 2022 la situazione è rovesciata: la Corea del Sud raggiunge 41.321 dollari pro capite, mentre l'Argentina si colloca intorno a 18.292. Il livello coreano è quindi più di due volte quello argentino.

La differenza non può essere spiegata semplicemente dicendo che un paese è democratico e l'altro no, perché nel periodo contemporaneo entrambi dispongono di istituzioni elettorali. Occorre guardare alla storia accumulata delle rispettive economie: capacità dello Stato, stabilità macroeconomica, investimenti, capitale umano, politiche industriali e inserimento nei mercati internazionali. La Corea ha attraversato essa stessa una lunga fase autoritaria, ma ha costruito progressivamente una struttura produttiva orientata alle esportazioni, prima attraverso settori industriali relativamente semplici e successivamente spostandosi verso automobili, elettronica, cantieristica, tecnologie digitali e semiconduttori. L'Argentina ha invece attraversato ripetute crisi macroeconomiche, inflazione, instabilità finanziaria e discontinuità nelle regole economiche. Due democrazie contemporanee possono dunque ereditare strutture istituzionali ed economiche molto differenti.

Il confronto suggerisce cosa si intenda per “qualità istituzionale”. Non significa soltanto avere elezioni competitive. Significa disporre di amministrazioni capaci di applicare le decisioni, tribunali sufficientemente affidabili, regole prevedibili, tutela dei contratti, capacità fiscale, controllo della corruzione e politiche pubbliche implementabili. I Worldwide Governance Indicators misurano proprio dimensioni di questo tipo in oltre 200 economie e distinguono esplicitamente Voice and Accountability da Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law e Control of Corruption. Ciò significa che partecipazione politica e capacità istituzionale non sono la stessa variabile.

Una distinzione analoga emerge confrontando economie non classificate come democrazie liberali. Singapore e Cina costituiscono un esempio particolarmente utile proprio perché dimostrano quanto possa essere ampia la dispersione economica all'interno di categorie politiche genericamente considerate autoritarie o fortemente centralizzate. Nel 2022 Singapore raggiunge circa 80.320 dollari internazionali pro capite, mentre la Cina arriva a 19.238. Singapore dispone quindi di oltre quattro volte il PIL pro capite cinese. La differenza non dimostra che un particolare modello politico sia superiore: mostra precisamente il contrario, cioè che l'etichetta politica non è sufficiente per spiegare il risultato.

Singapore rappresenta inoltre un caso particolarmente interessante sul terreno della capacità amministrativa. Nei dati della Banca Mondiale sull'efficacia del governo, il paese registra nel 2024 un valore di circa +2,3 su una scala delle stime WGI approssimativamente compresa tra -2,5 e +2,5, collocandosi quindi nella fascia molto elevata della distribuzione internazionale. Il punto economicamente importante non è attribuire il successo a una singola variabile, ma osservare che un sistema politico fortemente centralizzato può essere accompagnato da un'amministrazione molto efficace, così come altri sistemi politicamente simili possono avere capacità statali molto inferiori.

Questo permette di distinguere due concetti spesso sovrapposti: regime politico e governance. Il primo riguarda il modo in cui viene distribuito e trasferito il potere politico; il secondo riguarda anche la capacità concreta dello Stato di formulare e applicare politiche, far rispettare le regole e fornire servizi. Due paesi possono quindi avere strutture politiche relativamente simili ma amministrazioni molto differenti. Ed è proprio questa differenza a incidere sugli incentivi economici quotidiani di imprese e famiglie.

Un imprenditore che deve decidere se costruire una fabbrica ragiona su un orizzonte di dieci o vent'anni. Deve sapere se i contratti saranno rispettati, se le autorizzazioni arriveranno in tempi prevedibili, se le infrastrutture funzioneranno, se le regole fiscali saranno relativamente stabili e se un investimento potrà essere protetto da espropriazioni arbitrarie. Da questo punto di vista, la qualità istituzionale entra direttamente nella funzione economica dell'investimento.

Lo stesso vale per il capitale umano. Costruire scuole non basta se l'amministrazione non riesce a trasformare la spesa in istruzione efficace. Aumentare gli investimenti pubblici non garantisce infrastrutture migliori se procedure inefficienti, corruzione o incapacità amministrativa ne riducono il rendimento. E approvare una riforma non equivale a implementarla. La distanza tra una legge scritta e una politica realmente applicata è precisamente uno degli spazi nei quali opera la qualità istituzionale.

L'esperienza dell'Europa orientale dopo il 1989 rende il problema ancora più evidente. Paesi provenienti da sistemi politici ed economici relativamente simili imboccarono successivamente traiettorie molto differenti. Nei lavori già analizzati, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia ed Estonia emergono come esempi di transizioni relativamente riuscite, accompagnate da riforme istituzionali, stabilizzazione macroeconomica, investimenti esteri e integrazione europea. Altri paesi dell'ex spazio sovietico incontrarono invece maggiori difficoltà nella costruzione di istituzioni di mercato, sistemi giuridici affidabili e amministrazioni efficaci. Il documento precedente sottolinea esplicitamente come le economie capaci di costruire più rapidamente istituzioni di mercato e contesti favorevoli agli investimenti abbiano successivamente registrato una crescita più sostenuta. Le Economie che Cambiano

Non bisogna però cadere nel mito opposto: “istituzioni buone uguale crescita automatica”. Anche questa sarebbe una spiegazione monocausale. La crescita dipende dall'interazione tra istituzioni, capitale fisico, capitale umano, tecnologia, demografia, commercio e condizioni internazionali. Inoltre, misurare la qualità istituzionale è difficile. Gli indicatori WGI, per esempio, utilizzano informazioni provenienti da numerose fonti, comprese indagini presso famiglie e imprese e valutazioni di esperti; sono indicatori compositi e non misure perfette o puramente oggettive. La Banca Mondiale stessa presenta i WGI come strumenti comparativi costruiti da molte fonti e articolati in sei dimensioni distinte.

La distinzione rimane però essenziale. Dire che due paesi sono “democrazie” fornisce un'informazione importante sulla loro organizzazione politica, ma non ci dice automaticamente quanto sia efficiente l'amministrazione pubblica. Dire che due paesi sono “autoritari” non ci dice se possiedano la stessa capacità fiscale, lo stesso stato di diritto o la stessa qualità regolatoria. Per questo categorie politiche identiche possono contenere performance economiche radicalmente differenti.

I numeri di lungo periodo rendono il fenomeno evidente. La Corea del Sud passa da 998 dollari nel 1950 a 41.321 nel 2022, moltiplicando il PIL reale pro capite per oltre 41 volte. L'Argentina, pur partendo molto più avanti, arriva a circa 18.292 dollari. Singapore raggiunge 80.320 dollari, mentre la Cina, nonostante una trasformazione storica straordinaria che porta il suo PIL pro capite da appena 799 dollari nel 1950 a 19.238 nel 2022, rimane a meno di un quarto del livello singaporeano. Questi valori provengono dalle serie Maddison, che nella versione 2023 coprono 169 paesi fino al 2022.

Il confronto suggerisce quindi di modificare la domanda. Chiedere semplicemente “democrazia o dittatura?” rischia di essere troppo grossolano. Una domanda economicamente più produttiva è: quali istituzioni permettono a un paese di trasformare capitale, lavoro e tecnologia in aumenti persistenti della produttività?

La risposta comprende certezza delle regole, capacità amministrativa, credibilità delle politiche, controllo della corruzione, qualità della regolazione e stato di diritto. Ma comprende anche istruzione, infrastrutture, apertura commerciale, innovazione e capacità di adattamento. Le istituzioni contano precisamente perché influenzano il funzionamento di questi altri fattori.

Il risultato finale non è quindi che la politica sia irrilevante. Al contrario, le istituzioni sono esse stesse profondamente politiche. La conclusione è più precisa: la semplice etichetta del regime politico contiene meno informazioni economiche di quanto spesso immaginiamo. Due democrazie possono avere capacità amministrative molto differenti; due regimi autoritari possono differire enormemente nella qualità della burocrazia, nella prevedibilità delle regole e nella gestione dell'economia.

La storia di Corea del Sud e Argentina, così come quella di Singapore e Cina, mostra quindi che la crescita non può essere letta attraverso un'unica classificazione politica. Il regime stabilisce una parte delle regole del gioco; la qualità delle istituzioni determina anche quanto efficacemente quelle regole vengono applicate. E nel lungo periodo è proprio questa capacità di trasformare decisioni politiche in incentivi, investimenti, servizi pubblici e produttività a contribuire a spiegare perché paesi apparentemente simili possano finire economicamente così lontani.